IŠČI / TRAŽI:

FUTURES BLOG: Zakon o turizmu, novi alat za reguliranje turizma u Hrvatskoj

FUTURES BLOG: Zakon o turizmu, novi alat za reguliranje turizma u Hrvatskoj

Jasna Čapo

Zakon o turizmu, novi alat za reguliranje turizma u Hrvatskoj

(studeni 2023.)

U jednom komentaru na moje blogove o hvarskom turizmu (ljeto 2022.) koji su se vodili na mojem Facebook zidu, prozvana je Turistička zajednica grada Hvara kao glavni turistički dionik koji je dužan turistički profilirati grad. Osoba je ponudila oveći popis mogućih manifestacija kojima bi TZ mogao djelovati u tom smjeru. Druga se upitala koji su to razlozi da „mi kao lokalna zajednica ne kreiramo turističku ponudu pojedinih subjekata i poželjan profil turista već, (…), ponašanja turista i aktivnosti pojedinih poslovnih subjekata definiraju lokalnu zajednicu i oblikuju kvalitetu života građana“. Treća je predložila uvođenje edukacije za iznajmljivače i uređenje parkirališta, smanjenje broja katamaranskih linija te poboljšanje smještajnih kapaciteta. Četvrta je primijetila da Hvaru nedostaje analiza koliko je dovoljno apartmana/ležaja, a peta se založila za strogo kontrolirane dozvole od strane grada kakva vrsta objekta, obrta je dozvoljena. Naposljetku, osoba koja se, pretpostavljam, bavi marketingom i komunikacijom, objasnila je da vodstvo destinacije odlučuje koje ciljne skupine turista žele privući te za njih kreira turističke proizvode (ponuda) i radi komunikaciju globalnih razmjera i to na engleskom jeziku.

Otprilike u isto vrijeme, Ivan Buzolić, iskusni hvarski turistički dionik, pisao je seriju kritičkih komentara o turizmu naslovljenu „Oteti grad“ (Facebook, srpanj/kolovoz 2022.)[1], u kojima je, između ostaloga, ukazao na niz problematičnih mjesta u državnoj regulaciji turističkih smještajnih kapaciteta (turizmom se može baviti svatko te je turizam postao „institucionalizirana neprofesionalnost koja osigurava prividan socijalni mir“, a izostaje njegovo primjereno oporezivanje), na nedostatak strukturne analize svih aktera turizma u gradu (da bi se dobila precizna „socijalna karta hvarskog turizma“). Govorio je i o nedostatku lokalne strategije i regulacije ponude kojom bi se profilirala poželjna klijentela, adomicilnom stanovništvu osigurala kvalitetna egzistencija te o potrebi da se, u cilju sretnoga življenja lokalnoga stanovništva, izbalansira privatni i društveni standard i pripremi politička platforma strateške promjene turističkog kursa.

Hvarani koji su sudjelovali u tim raspravama na Facebooku jednoglasno su ocijenili da je turizmom u njihovom gradu konačno potrebno početi upravljati, ne samo provođenjem komunalnog reda, već i detaljnom analizom stanja i prostornih prihvatnih kapaciteta, kontrolom tipa turističke djelatnosti i  kreiranjem novih turističkih strategija. Kao preduvjet za navedeno uočili su potrebu za zakonskom podrškom na razini države. I kao da ih je čula, u sklopu sveobuhvatne reforme turizma[2], hrvatska vlada je ove godine ponudila nacrt novoga zakona o turizmu, prvi ikada predložen u povijesti države. Prijedlog zakona je prošao javnu raspravu[3] te se očekuje njegovo stupanje na snagu 1. siječnja 2024.

Sukladno novijim pristupima turističkoj djelatnosti, zakonom se uređuje sustav turizma, upravljanje razvojem turizma u smjeru održivosti, osiguravanje održivosti, sustav poticanja, zaštita i valorizacija resursne osnove te ostala pitanja od značaja za turizam (čl. 1). Održivost podrazumijeva održivo i odgovorno korištenje prostora, prirodnih, društvenih i gospodarskih resursa, kulturne baštine te unapređenja uvjeta života lokalnog stanovništva i boravka turista u destinaciji (čl. 12). Zakon je zamišljen kao „krov“ za niz drugih propisa koji su do sada regulirali turističke djelatnosti: propisi koji uređuju ugostiteljsku djelatnost i pružanje usluga u turizmu, sustav turističkih zajednica i slično. Postojeći bi se propisi s vremenom trebali usuglasiti sa zakonom, a eventualno i mijenjati.  Već je iz komentara na prijedlog zakona jasno da autori komentara razmišljaju šire od prijedloga: uočavaju nelogičnosti prijedloga u odnosu na druge važeće propise i pitaju se kako će se one riješiti, traže izmjene propisa o ugostiteljskoj djelatnosti (npr. novo razvrstavanje smještajnih kapaciteta) i sl. Mišljenja Hvarana iznesena u prvom dijelu ovog osvrta kretala su se i smjeru predloženih zakonskih odredbi i primjedaba. Očito, hvarski turistički djelatnici, kao i oni koji izravno ne sudjeluju u turizmu no osjećaju njegove posljedice na vlastitoj koži, imaju što predložiti zakonodavcima.

Iz brojnih odredbi prijedloga zakona dotaknut ću se nekoliko aspekata koji se odnose na lokalnu zajednicu omogućujući joj znatno šire ingerencije za upravljanje turističkim zbivanjima i lokalnim resursima nego do sada, a imajući na umu krajnji cilj – da se ne naruši kvaliteta života lokalnoga stanovništva.

Prijedlogom zakona se lokalnoj zajednici tj. njezinim predstavnicima – jedinicama lokalne samouprave (JLS) i turističkim zajednicama (TZ) te (grado)načelnicima kao predsjednicima turističkih zajednica—daje cijeli niz obveza i u kreiranju i u praćenju turističkoga razvoja. Osim marketinga, uloga turističke zajednice sastojat će se u planiranju i provedbi mjera turističke politike, razvoju destinacije[4] i praćenju ostvarenih ciljeva (čl. 10, 24). Da bi destinacijom mogla upravljati u smjeru održivosti, zajedno s JLS, područnom (regionalnom) samoupravom, državom i drugim relevantnim dionicima (npr. tijelima za prostorno planiranje, udrugama koje izravno sudjeluju u kreiranju destinacijskog lanca vrijednosti itd., čl. 25), TZ izrađuje četverogodišnji plan upravljanja destinacijom.

Podloga za izradu plana upravljanja je izračun indeksa turističke razvijenosti (ITR, isti je već u uporabi) i prihvatnih kapaciteta (novi pokazatelj izravno vezan uz težnju za održivošću, izračunava se samo za odredišta s ITR u prvoj i drugoj kategoriji). Na žalost, izračuni oba pokazatelja nisu propisani ovim zakonom,  već će metodologiju njihova izračuna naknadno donijeti ministar turizma. Prihvatni kapacitet se definira kao broj turista koji mogu posjetiti turističko odredište u isto vrijeme, ne uzrokujući pritom neprihvatljive poremećaje fizičke, gospodarske i sociokulturne okoline te smanjenje zadovoljstva posjetitelja (čl. 18).  U dogovoru s regionalnom TZ, s kojom se određuje područje njegova obuhvata, lokalna TZ je dužna izračunati prihvatni kapacitet, a JLS ga je dužna koristiti pri prostornom planiranju.

Članak 25. detaljno određuje što sve treba sadržavati plan upravljanja destinacijom: između ostaloga i analizu stanja i popis resursne osnove, pokazatelje održivosti (npr. podatke o turističkom prometu uključujući i jednodnevne posjetitelje, o socio-demografskim, ekonomskim i okolišnim pokazateljima, v. čl. 15)[5], prijedlog smjernica i preporuka za razvoj destinacije i sl. U donošenju plana upravljanja TZ je dužna osigurati sudjelovanje lokalnoga stanovništva. Pri upravljanju turističkim tokovima TZ mora provoditi mjere kao što su plan dolaska posjetitelja s prijedlogom plana razgleda i vremenom trajanja, plan rasporeda i dinamike uplova brodova i dolazaka autobusa, itd. (čl. 30)!

Naredni članak također je zanimljiv jer JLS-u daje ovlast da odlučuje o „broju, vrsti i kategoriji ugostiteljskih objekata te objekata u kojima se pružaju ugostiteljske usluge smještaja u dijelu ili na cijelom području jedinice lokalne samouprave na temelju izračuna prihvatnih kapaciteta“, o „kapacitetima smještajnih objekata“ te otvara mogućnost uvođenja turističkog ekološkog doprinosa za sve posjetitelje (uključivo i one jednodnevne) koji se uplaćuje na račun JLS-a. Turistički ekološki doprinos namijenjen je za smanjenje negativnih utjecaja turizma na okoliš, klimu i prostor. JLS odlučuje i o projektima od posebnoga značaja za razvoj destinacije koji će se financirati iz fonda za turizam.

***

Prijedlogom zakona o turizmu predviđene su široke ovlasti te brojne i konkretne zadaće turističkih zajednica i jedinica lokalne samouprave u kreiranju i upravljanju turističkom ponudom u jedinici lokalne samouprave. Njihova će realizacija imati dalekosežne posljedice za ukupnu kvalitetu života i očuvanje lokalnih resursa kao i za kvalitetniju i održiviju turističku ponudu. Primjena zakona bi trebala razriješiti glavni prijepor i napetosti koje omasovljeni sezonski turizam unosi u svakodnevni život stanovnika u turističkim mjestima. Očekuje se da bi ovi propisi mogli biti vitalni u očuvanju lokalnoga prostora (barem u sprječavanju njegove daljnje devastacije, jer zakon neće zadirati u zatečeno stanje), jer pretpostavljaju da se prostorni planovi i turistička eksploatacija moraju usuglasiti—i to uz sudjelovanje lokalne zajednice, a s ciljem zaštite prirodnih resursa i kvalitete života lokalnoga stanovništva, a i održivosti samoga turističkog odredišta. No, valjalo bi požuriti s implementacijom zakona jer mjesta na obali, s izrazitim negativnim učincima prekomjernoga turizma (vidjeti blogove o zajedničkom promišljanju o turizmu i kako se drugi europski gradovi bore s prekomjernim turizmom), ne mogu više čekati da se turistički tokovi kontroliraju i usmjeravaju. Kako Hrvatska nije poznata po efikasnosti primjene zakona, bojim se da će se cijeli proces odužiti, a učinci zakona biti vidljivi prekasno.

Jedinice lokalne samouprave zakonom dobivaju ne samo dugo željene ovlasti nad svojim prostorom i njegovom uporabom, već i alate za kontroliranje kvantitete i vrste ugostiteljskih objekata i smještajnih kapaciteta. Ni predstavnici lokalne samouprave ni stanovnici turističkoga mjesta više neće moći prebacivati odgovornost za negativne učinke turizma na druge, na više upravne jedinice ili na svoje sumještane. Da bi ovaj eksperiment uspio, svi lokalni akteri, naravno uz regionalnu i državnu potporu, moraju ozbiljno shvatiti ulogu koju će od sada imati u upravljanju turističkom ponudom u svome mjestu. No, vidim i mogući problem. Naime, izrada četverogodišnjega plana upravljanja destinacijom, za koju je predviđen rok dovršenja od godinu dana od stupanja na snagu zakona, mogla bi se odužiti, pa djelomično i preklopiti s lokalnim izborima 2025. Vjerojatno će se izrada plana upravljanja politizirati, a turistički razvoj mjesta postati političko pitanje. Je li u tome šansa i za primjenu novoga zakona, nisam sigurna. Naime, teško mi je zamisliti da bi na izborima bilo gdje u turističkim mjestima prošao program koji planira ograničiti i kontrolirati privatne smještajne kapacitete i ugostiteljske objekte.

Uvođenje turističkog ekološkog doprinosa, pak, kao neke vrste kompenzacije za negativne utjecaje turizma na okoliš, čini mi se nedostatno široko definirano. Umjesto ekološki usmjerenog doprinosa, možda je trebalo razmisliti o uvođenju doprinosa kojim bi se osigurala dobrobit za mještane i tako kompenzirali negativni učinci turizma na društvenu zajednicu. Hvarani su u tome pogledu jednoglasni, svi oni u svome mjestu žele vidjeti „konkretne plodove sezone“ – kroz ulaganja u lokalnu infrastrukturu (izgradnja sportskog centra, staračkoga doma, zdravstvenoga centra…) tako da „ovo misto ne (…) živi samo na slavu pasonih vrimenih“ (iz jednog FB komentara). Život na slavi minulih vremena doista više nikome ne treba i ne može osigurati ni održivost lokalne zajednice ni mjesta kao turističkoga odredišta.


[1] Autor povremeno objavljuje nove nastavke svoga serijala o otetom gradu. Dvadeseti je objavljen 17. rujna 2023.

[2] v. dokument „Zakon o turizmu. Upravljanje razvojem turizma“ kojega je ministrica priredila predstavljajući nacrt prijedloga zakona o turizmu i najavljujući javnu raspravu, 26. srpnja 2023.

[3] Mnoge turističke zajednice diljem zemlje tražile su produljenje roka za javnu raspravu, jer se vodila u jeku turističke sezone, no Ministarstvo nije imalo razumijevanja za taj zahtjev. Pristiglo je 235 komentara, od turističkih zajednica i lokalnih samouprava iz Istre, Dalmacije (ponajviše Split i Makarska) i Slavonije. Ako se ne varam, TZ grada Zagreba nije uputila ni jednu primjedbu. (!) Nije ni TZ grada Hvara. Ako ih se pažljivo prouči, može se vidjeti da je broj komentara na zakon daleko manji, možda tek stotinjak, jer su sve istarske lokalne turističke zajednice davale iste primjedbe kao i regionalna zajednica. Ministarstvo je djelomično uvažilo tek manji dio primjedbi. 

[4] U vokabularu turističke regulacije, „destinacija“ označava mjesto, odredište putovanja.

[5] Cjelokupni popis pokazatelja održivosti donijet će ministar turizma.

Projekt financira  Agencija RS za raziskovanje

Projekt financira Agencija RS za raziskovanje

www.arrs.si
Projekt financira Hrvatska zaklada za znanost

Projekt financira Hrvatska zaklada za znanost

www.hrzz.hr
Ustanova nositelj projekta: Institut za etnologiju i folkloristiku

Ustanova nositelj projekta: Institut za etnologiju i folkloristiku

www.ief.hr
Sodelujoča organizacija: Fakulteta za humanistične študije Univerza na Primorskem

Sodelujoča organizacija: Fakulteta za humanistične študije Univerza na Primorskem

www.fhs.upr.si/sl
Nosilec projekta:  ZRC SAZU, Inštitut za slovensko narodopisje

Nosilec projekta: ZRC SAZU, Inštitut za slovensko narodopisje

https://isn2.zrc-sazu.si/sl#v
Suradna institucija: Filozofski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Odsjek za etnologiju i kulturnu antropologiju

Suradna institucija: Filozofski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Odsjek za etnologiju i kulturnu antropologiju

www.ffzg.unizg.hr/etno
Sodelujoča organizacija: Inštitut za novejšo  zgodovino

Sodelujoča organizacija: Inštitut za novejšo zgodovino

www.inz.si